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自然資發(fā)〔2024〕149號

各省、自治區(qū)、直轄市自然資源主管部門，新疆生產建設兵團自然資源局：

為深入貫徹習近平總書記關于浙江“千萬工程”重要指示精神，認真落實黨的二十屆三中全會關于完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、深化土地制度改革的決策部署，現就深入推進全域土地綜合整治工作提出如下意見。

一、總體要求

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入踐行習近平生態(tài)文明思想，深刻領會黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，貫徹落實黨中央、國務院關于統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的決策部署，完整準確全面貫徹新發(fā)展理念，學習運用“千萬工程”經驗，充分發(fā)揮全域土地綜合整治的平臺作用，依據國土空間規(guī)劃，以縣域為統(tǒng)籌單元、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本實施單元，綜合運用耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、農村集體經營性建設用地入市等政策工具，促進城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，優(yōu)化農村地區(qū)國土空間布局，改善農村生態(tài)環(huán)境和農民生產生活條件，助推農村一二三產業(yè)融合發(fā)展和城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助力建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。

開展全域土地綜合整治要堅持人民至上、共建共享，充分尊重群眾意愿，充分發(fā)揮農村集體經濟組織、村民委員會的作用，注重解決群眾生產生活面臨的實際問題，對于群眾反對意見強烈的堅決不干；要堅持規(guī)劃先行、統(tǒng)籌謀劃，既切實維護“三區(qū)三線”劃定成果的嚴肅性，又充分發(fā)揮土地整治工作的綜合效益；要堅持實事求是、量力而行，一切從各地實際出發(fā)，充分考慮基層情況，因地制宜、分類施策，不搞“大呼隆”“一刀切”“齊步走”；要堅持立足當下、謀劃長遠，循序漸進、久久為功，保持戰(zhàn)略定力，一張藍圖繪到底。

二、實施路徑

（一）省級整體部署。實施全域土地綜合整治應堅持省負總責，由省級自然資源主管部門制定實施意見或管理辦法，報經省級人民政府批準后有序安排、穩(wěn)妥推進。工作部署要遵循“上下結合，以下為主”的原則，充分尊重基層和群眾意見，不搞行政命令，不搞政績工程，不得提出超越發(fā)展階段、不切實際的目標和任務，不得違背群眾意愿強行推進。

（二）縣域統(tǒng)籌謀劃。實施全域土地綜合整治應以縣域為統(tǒng)籌單元，由縣級人民政府依據國土空間規(guī)劃明確的土地整治目標、任務和空間安排等，充分考慮村莊分類、農村常住人口數量、年齡結構等因素，在深入調查分析群眾訴求、發(fā)展需要、資源稟賦、權屬現狀、資金保障和實施能力等基礎上，選擇確有實施需求并具備實施條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，合理劃分實施單元，妥善安排整治任務和實施時序，成熟一個，實施一個。原則上應結合縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃的實施，以一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為實施單元；允許條件成熟的地區(qū)結合實際探索開展跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)整治。

（三）制定實施方案。對劃入實施單元內的村莊應在取得村民支持、農村集體經濟組織或村民委員會同意后，方可納入整治區(qū)域。整治區(qū)域確定后，由縣級人民政府組織相關部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，充分發(fā)揮專業(yè)機構、本地村民作用，共同編制實施方案。實施方案編制應在切實做好地籍調查、確保權屬清晰的基礎上，以最新年度國土變更調查成果為工作底圖，以國土空間規(guī)劃和已劃定的“三區(qū)三線”成果為依據，明確整治目標、任務、項目安排、空間布局和實施時序等。涉及“三區(qū)三線”局部優(yōu)化的，與國土空間規(guī)劃銜接一致后，與零星分散低效用地整合、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、土地權屬調整等相關內容統(tǒng)一納入實施方案。方案編制完成后，應充分征求所涉及村莊的村民意見，經農村集體經濟組織或村民委員會同意后，逐級報省級自然資源主管部門批準，其中涉及其他相關部門職責的，應征求同級相關部門意見；涉及增減掛鉤項目跨縣域流轉節(jié)余指標的，須報省級人民政府批準。實施方案應與國土空間規(guī)劃銜接一致，涉及修改規(guī)劃的，應經法定程序批準，其中涉及“三區(qū)三線”優(yōu)化或調整的，還應在實施方案批準后將整治區(qū)域逐級納入全國國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)、框定規(guī)劃底圖，并在相關子項目驗收后按程序更新全國國土空間規(guī)劃“一張圖”數據，方可作為規(guī)劃管理、用地審批和執(zhí)法督察的依據。

（四）規(guī)范項目實施。實施方案中各類項目應依法依規(guī)履行立項和招投標程序。立項程序中涉及自然資源領域審批事項的，鼓勵地方結合實際探索“多審合一”制度創(chuàng)新。項目實施應嚴格執(zhí)行相關行業(yè)領域技術規(guī)范。實施完成后，依據省級管理辦法及相關技術規(guī)范開展子項目驗收和整體驗收，鼓勵吸收當地群眾代表參與驗收。驗收通過后，應明確后期管護責任，確保長期發(fā)揮效益。整治優(yōu)化后，應依據整治前不動產權屬狀況等，按照方便耕種、就近安置的原則進行合理調整，并依法做好地籍調查、確權登記等工作。

三、實施內容及要求

（五）優(yōu)化農村地區(qū)空間布局，保持“三區(qū)三線”總體穩(wěn)定。在保持空間布局總體穩(wěn)定，確保耕地數量不減少、質量有提升、生態(tài)有改善，整治區(qū)域內建設用地面積不增加，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界基本穩(wěn)定，生態(tài)保護紅線保護目標不降低的前提下，可結合國土空間規(guī)劃對土地開發(fā)利用方式進行局部微調、統(tǒng)籌優(yōu)化，但不得打破國土空間規(guī)劃確定的總體格局。整治新產生的補充耕地指標在優(yōu)先滿足縣域自行平衡需要后確有剩余的，拆舊復墾騰出的建設用地指標在優(yōu)先滿足縣域內農村村民住宅建設、農村發(fā)展用地需求后確有節(jié)余的，可統(tǒng)一納入省級管理平臺在省域范圍內調劑。

（六）推動農用地集中連片整治，規(guī)范耕地和永久基本農田調整。在嚴格落實耕地和永久基本農田保護目標任務的前提下，適應農業(yè)現代化發(fā)展需要和耕地數量、質量、生態(tài)“三位一體”保護要求，統(tǒng)籌實施農用地集中連片整治、質量提升和生態(tài)化改造，將山上耕地逐步調整到山下、果樹苗木逐步上山上坡，將河道湖泊內的不穩(wěn)定利用耕地逐步調出，實現布局優(yōu)化。涉及永久基本農田調整的，應堅持“總體穩(wěn)定、微調優(yōu)化”的原則，重點對布局零星、破碎、散亂和配套設施不完善、不便耕種的地塊進行調整，調整規(guī)模原則上不得超過所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)永久基本農田劃定面積的5%。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界圍合范圍內的永久基本農田，原則上應當予以保留；對零星破碎、不便耕種，確需進行集中連片整治的，由省級自然資源主管部門組織開展實地踏勘，并出具實地踏勘論證意見，按照縣鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃明確的功能布局，論證其調整的必要性、合理性，優(yōu)先在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界圍合范圍內補劃；確需調出城鎮(zhèn)開發(fā)邊界圍合范圍的，應當確保城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模和擴展倍數不擴大。堅持“先補后調”“可實測、可追溯”原則，做好新增耕地和補劃永久基本農田分年度核算，守住耕地和永久基本農田保護目標任務及質量要求；分年度核算、子項目驗收和整體驗收時，新增耕地面積應實測，不得僅靠“圖上作業(yè)”或以系數測算，用于占補平衡的新增耕地質量應符合“占優(yōu)補優(yōu)”有關要求。涉及永久基本農田調整的，省級自然資源主管部門應將實施方案或單獨報批的永久基本農田調整補劃方案報部備案，在涉及的子項目經省級驗收后，報部更新永久基本農田數據庫，調整后的永久基本農田位置要及時向社會公布。

（七）實施建設用地整理，有序盤活閑置低效建設用地。適應宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設需要，對農村零散、閑置、低效建設用地進行整理盤活，提升土地資源配置效率和節(jié)約集約利用水平，為保障農民合理居住需求、鄉(xiāng)村基礎設施建設和產業(yè)發(fā)展提供用地支撐。實施建設用地整理，應確保城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模和擴展倍數不突破，整治區(qū)域內建設用地總面積不增加?？山Y合實際將整治區(qū)域內的拆舊地塊作為一個整體，按照增減掛鉤項目管理相關規(guī)定打包審批、統(tǒng)籌實施，所產生的增減掛鉤指標可統(tǒng)籌使用，具體實施細則由各省（區(qū)、市）自行制定。按照國家統(tǒng)一部署開展農村集體經營性建設用地入市工作的，可結合整治工作將零星、插花的小塊存量集體建設用地整治歸并為大塊宗地，依據國土空間規(guī)劃屬于經營性用途的允許入市。

（八）保護修復自然生態(tài)本底，嚴守生態(tài)保護紅線。適應美麗鄉(xiāng)村建設需要，實施農村地區(qū)山水林田湖草沙一體化保護和修復，協(xié)同推進農村人居環(huán)境整治，改善農村生態(tài)環(huán)境。已劃入生態(tài)保護紅線范圍的現狀耕地，除集中連片的梯田和與生態(tài)保護對象共生的耕地外，可通過異地補劃的方式，逐步調整到生態(tài)保護紅線外；被生態(tài)保護紅線圍合的零星破碎、以開天窗形式保留的永久基本農田，可以在不占用生態(tài)保護紅線的前提下適度整治，也可以逐步調整到生態(tài)保護紅線外圍邊界以外。鼓勵將已劃入生態(tài)保護紅線范圍的原有零星建設用地按規(guī)定恢復為林地、草地、濕地等生態(tài)功能用地，其中符合相關規(guī)定的可按照國家統(tǒng)一要求對騰退的建設用地指標實施異地交易，所得收益用于生態(tài)保護。上述耕地、永久基本農田和建設用地調出后應及時進行生態(tài)修復，新產生的生態(tài)空間按程序劃入生態(tài)保護紅線管理。嚴禁以土地綜合整治名義隨意調整、占用生態(tài)保護紅線。嚴禁破壞生態(tài)環(huán)境挖山填湖，嚴禁違法占用林地、濕地、草地，禁止砍伐、非法移植古樹名木，不得以整治名義擅自毀林開墾。

（九）充分發(fā)揮平臺作用，結合實際豐富整治內容。開展全域土地綜合整治應注重挖掘當地農耕文明元素和鄉(xiāng)村民居特色，加強鄉(xiāng)村風貌管控，保留鄉(xiāng)村特色和田園風光；對于具有文化內涵、歷史底蘊的村鎮(zhèn)，要將歷史文化保護納入保護修復范圍，留住鄉(xiāng)愁鄉(xiāng)韻。鼓勵結合鄉(xiāng)村優(yōu)勢資源稟賦，強化鄉(xiāng)村產業(yè)建設導入，推動鄉(xiāng)村產業(yè)提質升級，盤活利用閑置土地空間，促進鄉(xiāng)村產業(yè)振興。鼓勵將低效建設用地等內容納入整治，結合全域土地綜合整治開展低效用地再開發(fā)。

（十）充分發(fā)揮群眾主體作用，切實維護群眾合法權益。要站穩(wěn)人民立場，尊重群眾意愿，維護群眾權益，接受群眾監(jiān)督，運用好村民議事決策機制，堅決防范少數人說了算、多數人被代表的問題。要堅持農村基本經營制度不動搖，尊重集體土地所有權、土地承包經營權、土地經營權現狀，要把握好土地經營權流轉集中、適度規(guī)模經營的度，充分滿足農民耕種意愿，不能依靠行政手段強行流轉農民土地。要堅決維護農民宅基地使用權等不動產權利，對于群眾確有需求的可將分散居住、基礎設施保障不足或有地質災害避險需要的零星房屋引導搬遷到村莊聚集區(qū)；涉及村莊撤并的要符合黨中央、國務院有關要求，重點在人口流失嚴重、村莊空心化程度較深的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展，并做好社會穩(wěn)定性評估和風險監(jiān)測防控；不得違背村民意愿開展合村并居、整村搬遷，嚴禁違背群眾意愿搞大拆大建、強制或變相強制農民退出宅基地，不得強迫農民“上樓”；拆舊建新中要妥善安置好群眾生產生活，涉及拆除群眾住房的，要確保先安置、再拆舊；嚴禁城鎮(zhèn)居民到農村購買宅基地、下鄉(xiāng)利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。堅決杜絕為整治而整治、片面追求指標交易、損害農民利益等行為。

四、實施保障

（十一）完善工作機制。各地要按照省負總責、市級監(jiān)管、縣鄉(xiāng)實施的原則，建立政府主導、部門協(xié)同、上下聯(lián)動、公眾參與的工作機制。鼓勵地方各級人民政府結合需要，組建專項議事協(xié)調機構，形成部門工作合力。省級自然資源主管部門要細化各項制度安排，建立全過程監(jiān)管機制并明確各級監(jiān)測監(jiān)管責任，完善相關技術規(guī)范，指導市、縣依法依規(guī)組織實施。

（十二）鼓勵多方參與。各地應注重發(fā)揮農村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用，引導基層群眾全方位參與。要充分依托各級土地整治專業(yè)機構，積極發(fā)揮專家和智庫作用。項目實施中，對于當地群眾可直接參與的，應鼓勵群眾以投工投勞等方式參與實施。要充分發(fā)揮現有土地經營權主體的積極作用，保障其參與權和合法權益。鼓勵發(fā)揮“土地整治+”平臺作用，發(fā)展新型農業(yè)經營主體和社會化服務，培育鄉(xiāng)村特色產業(yè)。

（十三）做好資金統(tǒng)籌。鼓勵地方政府將土地出讓收入用于農村土地綜合整治等鄉(xiāng)村振興重點任務，加大財政投入，提升資金使用效益。建立全域土地綜合整治項目儲備庫，依照市場化、法治化原則，發(fā)揮各類金融機構作用，為符合條件的項目提供資金支持。鼓勵和支持社會資本按照市場化原則參與全域土地綜合整治，并保障其合理收益。鼓勵整治產生的生態(tài)產品積極參與碳匯交易，拓寬資金來源渠道。加強與耕地占補平衡、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、集體經營性建設用地入市等相關政策銜接，完善各類指標交易規(guī)則，為全域土地綜合整治提供資金支持。各地要注重把控資金平衡，不得違法違規(guī)提供財政資金償還擔保、承諾，防止形成新的地方隱性債務。

省級自然資源主管部門要切實履行責任，在推進全域土地綜合整治工作中不得突破法律法規(guī)的規(guī)定，不得侵犯人民群眾的合法權益，對于實施中出現明顯偏差的要及時叫停并督促整改。政策執(zhí)行中出現的重大問題，要及時向部報告。部已出臺的關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域土地綜合整治試點工作相關文件，與本意見不一致的，以本意見為準。

自然資源部
2024年8月5日